زنجیره تولید مسکن، رهیافتی در نیل به ساماندهی حاشیه‌نشینی /آیا حل مسئله حاشیه‌نشینی راهکار دارد؟

به گزارش مجمع رهروان امر به معروف ونهی از منکر استان اصفهان به نقل از خبرنگار اقتصادی خبرگزاری فارس، حل مساله حاشیه ­نشینی و در عین حال، تامین مسکن پایدار در متن شهر و نه به ­صورت جدا افتاده، باید زنجیره تولید (سیاست­گذاری، تولید، تخصیص، نگهداری و نظارت) را شناسایی کرد که متاسفانه در ایران به این مساله توجه نمی‌شود. این در حالیست که حل این مسئله باید در دستور کار دولت آینده قرار گرفته و بخش اعظمی از سکونت‌گاه‌های غیر رسمی در حاشیه شهرها تا پایان سال ۱۴۰۴ ساماندهی شود.

بر همین اساس ۱۵ نهاد متولی توسعه مسکن شناسایی شده­‌اند که بررسی روند زنجیره تولید گویای آن است که موفقیت در انجام وظایف نهادها معطوف به جامعیت و دربرگیرندگی نقش‌­ها است.

نقش‌­هایی که در این پژوهش برای نهادها تعریف شده است نشان می‌­دهد که نهادها از یکپارچگی سیاست­گذاری برخوردار نیستند و هر نهادی بر برنامه­‌ها و اهداف خود متمرکز است که گاه در تقابل یا موازی با سایر نهادها قرار دارند.

نقش “نگهداری” که ناظر بر ماندگاری گروه­‌های کم ­درآمد در این مساکن از طریق قابل استطاعت ­ماندن مساکن و جلوگیری از سوداگری در این بخش است در وظایف هیچ کدام از نهادها تعریف نشده است.

گرچه ۷ نهاد در زمینه تولید مسکن فعال هستند اما تا زمانی که نقش نگهداری فعال نشود در تحقق اهداف برنامه­‌ها باید تردید داشت. نکته قابل توجه آن است که هرچه وظایف سنگین­تر و شکل اجرایی‌­تر و پرزحمت‌­تر به خود می­‌گیرد، از نقش­‌ها کاسته می­‌شود. به‌عنوان نمونه در ۱۰ نهاد نقش سیاست­گذاری وجود دارد در حالی که ۷ نهاد مسکن را تولید می­‌کنند و از این ۷ نهاد، ۶ نهاد در زمینه تخصیص مسکن به گروه‌­های کم ­درآمد فعال ­اند و از این ۶ نهاد، هیچ نهادی بر نگهداری مسکن متمرکز نیست.

نقش نظارت نیز گرچه در مرحله انتهایی تعریف شده است اما فرایند مداوم و همیشگی است که ناظر بر کلیه نقش‌­ها است. جامعیت این نقش­‌ها از این لحاظ حائز اهمیت است که در صورت وجود آن، نهاد می­‌تواند به هدف اولیه یعنی تولید مسکن دست یابد و هدف نهایی یعنی تولید مسکن پایدار محقق شود. عدم وجود هماهنگی در سیاست­گذاری؛ و عدم تقسیم وظایف در امر تولید و تخصیص در نهادهای مورد بررسی می‌­تواند عاملی برای شکست برنامه‌­های آتی باشد، چون عملا وظایف و نقش‌­های ناکافی و پراکنده موجب رهاشدگی طرح‌­ها و برنامه‌­ها خواهد شد و انحصارگرایی توام با نداشتن توان مالی و اجرایی را به دنبال دارد.

از سوی دیگر تحلیل نقش­‌ها بیانگر آن است که سیاست­گذاری در نیل به توسعه بخش مسکن باید در سطح کلان توام با یکپارچگی مدیریتی و در سطح خرد مملو از تکثرگرایی و ویژگی‌­های محلی باشد این در حالی است که سیاست­گذاری در اغلب نهادهای مورد بررسی عمدتاً متمرکز، تعمیم­ یافته و بخشی (تک­ بعدی) است.

به‌عنوان نمونه در بند ۱۱ (در بخش مقرراتی-سیاستی) از وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به‌عنوان نهاد مداخله‌­گر در طرح‌­های جامع و تفصیلی شهری بیان شده است ” ارایه راهکارهای مناسب جهت جلوگیری از رشد بی رویه شهرها از طریق شناسایی معضلات شهری مربوط به بافت‌های حاشیه‌ای و استفاده از ظرفیت‌های توسعه درونی این مناطق به شورای عالی شهرسازی و معماری ایران جهت تصویب و ابلاغ به دستگاه های مرتبط”. راهکار مذکور بدون توجه به ویژگی­ها و نیازهای هر منطقه یا ناحیه جغرافیایی به سرانه­‌های شهری (مسکونی، خدماتی، درمانی، ورزشی و … ) یک مدل تعمیم ­یافته یعنی جلوگیری از رشد افقی شهر را تجویز می­‌نماید که از ویژگی­‌های محلی­ بودن و تمرکززدایی برخوردار نیست این در حالی است که ممکن است یک محدوده جغرافیایی دقیقا به این رشد افقی نیاز داشته باشد بخصوص در شهرهای کوچک که بلندمرتبه ­سازی در اولویت نه مردم و نه نظام شهرسازی است.

نقش تولید مسکن که تأمین مالی آن باید توسط نهادهای خصوصی، دولتی و حاکمیتی تأمین گردد و تولید فیزیکی نیز بر عهده مردم و خیریه­های مسکن قرار داده شود در مجموع ۷ نهاد در شرح وظایف خود قائل به آن هستند. بررسی ظایف نهادها نشان می­دهد که تولید عمدتاً در انحصار بخش­های دولتی و عمومی (حاکمیتی) و گاها انبوه­سازان آن­هم به شکل ناکافی و با مشوق­‌ها و محرک­‌های مالی بیرونی قرار دارد و کمترین نقش را برای مشارکت مردمی (شخصی) و نهادهای مردمی و خیریه (سازمان­های غیرانتفاعی) تعریف نموده‌­اند. بنابراین یکپارچگی در اجرای برنامه‌­ها و مداخله در بخش مسکن دچار خدشه جبران ­ناپذیری گشته که نتوانسته است بار سنگین هزینه‌­های تولید مسکن را بر عامه کنشگران توزیع نماید و نتیجه آن احتمالا شکست برنامه­ ها خواهد بود.

در زمینه تخصیص سه نکته حائز اهمیت است. اول اینکه شناسایی افراد (و نه صرفا بافت کالبدی) توسط سیستم یکپارچه و داده‌­های محل سکونت و تعداد افراد خانوار و دارایی و درآمد قابل رهگیری باشد و دوم اینکه باید احراز صلاحیت افراد بر مبنای میزان نیاز آنان صورت گیرد و این کار نیاز به یک سیستم منسجم و یکپارچه مبتنی بر داده­های کمی و کیفی برای بررسی میزان صلاحیت افراد را دارد.

دوم اینکه با توجه به محدودیت عرضه مساکن ارزان ­قیمت و تقاضاهای بسیار بیشتر، باید صرفا افرادی انتخاب گردند که در اولویت نیاز قرار دارند به این معنی که حتی بین افراد نیازمند به مسکن، افرادی که بیشترین نیاز را دارند گزینش شوند یا حتی می­توان بین افرادی که بیشترین نیاز را دارند در صورتی که مسکن به اندازه کافی وجود ندارد و عرضه و تقاضا برابر نیست برای تخصیص قرعه­ کشی صورت گیرد.

مشخص کردن نیازها با توجه به سیستم تشخیص صلاحیت که به‌صورت کمی و کیفی افراد را امتیازبندی می‌­نماید می­‌تواند صورت گیرد. و نکته تکمیلی این است که سیاست­‌های تخصیصی باید مبتنی بر فراگیری باشد و گروه­‌های مستاجر را نیز دربرگیرد و صرفا ارائه‌­دهنده خدمات به مالکان ساکن در بافت‌­های ناکارآمد (طبقه متوسط هستند. نیازی به بافت ندارند) شهری نباشد گرچه آنان نیز در راس برنامه‌­ها هستند، اما ممکن است، در اولویت اول نیاز نباشند ضمن آنکه شرایط محلی و کنشگری گروه­های مردمی نیز می­‌تواند در تعیین تخصیص منابع مهم باشد. حال شیوه تخصیص در نهادهای مورد بررسی (از جمله در سازمان نوسازی و شرکت بازآفرینی ) گویای آن است که سیستم احراز صلاحیت عمدتاً بر مالکین متمرکز است و به ساماندهی بافت­‌های ناکارآمد مسکونی تکیه دارد. این در حالی است که در این گونه از برنامه­‌ها به طور کامل افراد فاقد مسکن از گروه­‌های هدف کنار گذاشته شده‌­اند.

به نظر می‌­رسد شیوه تخصیص بر مبنای کارایی، ملاحضات مالی نهادها و برگشت‌­پذیری سرمایه‌­ها است و از این طریق اولویت بر آبادی مکان و بافت کالبدی است نه گروه­‌های مردمی فاقد بافت (مسکن). در سیستم تخصیص باید از ظرفیت کنشگران مالی، سیاست­گذاری و نظارتی با تکیه بر سرمایه­‌های همه­‌جانبه نهادی-مردمی استفاده نمود که در نهادهای مورد بررسی فاقد موارد مذکور است یا صرفا به‌صورت موردی بخش‌­هایی از یک سیستم یکپارچه تخصیص را در بر گرفته است.

پس از تخصیص باید نقش “نگهداری” در نهادها قابل تعریف باشد. در هیچ کدام از نهادها بر این نقش تأکید نشده است و وظایف مورد بررسی نشان می­‌دهد هیچ مسئولیتی برای نهادها در این حوزه قابل تعریف نیست. در نقش نگهداری باید ماندگاری مسکن برای گروه­های درآمدی پایین به دو شیوه حفظ شود.

اول اینکه مساکن محرومان باید قابل استطاعت باقی بماند و از افزایش هزینه­‌ها که خارج از توان مالی آنان است اجتناب گردد. دوم اینکه از سوداگری جلوگیری شود و اجازه خرید و فروش مساکن ارزان­قیمت با محدودیت­های ویژه روبرو باشد تا از این طریق انگیزه سوداگری کاهش یابد. ضمن اینکه این محدودیت­ها نیز عاملی برای کاهش قیمت این مساکن خواهد بود. بنابراین در نقش نگهداری؛ ایجاد ماندگاری از سه طریق برقرار خواهد شد:

۱- ایجاد محدودیت در خرید و فروش مساکن ارزان­‌قیمت (از قواعد بازار پیروی نکند)

۲- ذخایر پشتیبان مسکن قابل استطاعت افزایش یابد و جلوگیری از کاهش این ذخیره

۳- مقررات و قوانین باید به نفع سازندگان شخصی و انبوه­سازان و توسعه­گران جهبه گیری کند (مثلا مالیات کمتری دهند یا از برخی عوارض شهرداری معاف گردند) تا انگیزه و رغبت به سرمایه­گذاری در ساخت مساکن ارزان­قیمت افزایش یابد.

در نهایت نقش نظارت برای نهادهای قابل تعریف است. وظایف نهادها نشان می­دهد که بیش از نیمی از آنان در این زمینه فعالیت می‌­کنند. نظارت باید همه­‌جانبه و با بهره­‌گیری از ظرفیت نهادهای دولتی، محلی باشد.

نهادهای تأمین مالی و گروه­های هدف باید توام با هم در نظارت فعال­‌ترین نقش را ایفا نمایند. این نظارت باید از مرحله سیاست­گذاری تا نگهداری را شامل شود و تحقق اهداف برنامه در تمامی مراحل را گزارش نمایند. نهادهای مورد بررسی عمدتاً به صورت یک‌جانبه و در چارچوب ضوابط و قواعد خود نهاد فعالیت نظارتی را انجام می­‌دهند.

علی­‌محمد ابراهیمی، کارشناس مسائل حاشیه نشینی

پرویز آقایی، کارشناس مسائل حاشیه نشینی اندیشکده پایا